地方债券是指有财政收入的地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的债券。新中国成立以来，我国地方政府发债经历了发债、暂停、禁止发债、中央代发等阶段，但一直未给地方债“正名”。本文从借鉴国际地方债管理经验，探讨基层人民银行作为金融机构的服务及监管部门，如何在地方债管理工作中发挥积极有效作用。 

　　国际经验及借鉴 

　　美、日等发达国家地方债管理的共性。首先，地方债专款专用。明确规定地方政府财政支出必须用地方公债以外的收入作为财源，地方债融资主要用于基础产业投资以及灾害应急、文教、卫生及其他公共设施建设，严禁用于一般性开支和弥补政府经常性预算缺口。其次，地方政府权责分明。地方政府债务须自行偿还，中央政府不承担“兜底”责任。如日本宪法规定，地方政府即使财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务。第三，有一套较为完善的监督机制。如美国主要由美国证券交易委员会(SEC)市场监管部的地方债办公室和美国地方债规则委员会专门行使对地方政府的监管职能。为了应对地方政府债务风险，美国逐步形成了以法律法规行政监控、信用评级、债务担保、透明度要求、债务危机化解为主要内容并接受监管机构监督的风险控制框架。在日本，地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，审计报告直接提交给国会或委托审计的政府部门。 

　　地方债管理制度的启示 

　　建立与财政分权相适应的地方债管理制度。2009年我国开始由中央代地方发行的地方政府债券,从发行到还本付息的整个流程中,财政部都承担着代办的职责,名义上,财政部充当着临时付款人的角色,但如果地方政府遇到财政困难,中央政府仍然会通过转移支付、财政返还等方式确保债券到期按时偿还。从地方分权及其发展的角度看,我国地方债制度的建立应体现财政分权的要求,强调权责的对等,以防止预算的软约束和道德风险引起的地方债规模膨胀及地方公共部门的非效率。一是建立地方债法规。制定专门的法律法规，以法定的形式明确地方债发行与偿还的地方政府责任及地方债本息偿还的资金来源,细化地方债资金的使用范围,明确中央政府对地方债运行过程中监控职能,防止超过地方政府实际财力的债务负担。二是完善地方债务预算制度。加强地方债资金运行的全程管理，明确当年地方债的发行额度、资金使用的具体范围,当年地方债的本息偿还额,并采取地方债资金使用的全程公示制度,以利于公众监督和社会评价。三是建立地方债偿债基金制度。由地方政府每年拿出公共预算收入的一定比例,作为偿债基金,以备地方债的到期偿还。 

　　建立适应市场化规律的地方债管理制度。从发达国家地方债制度的发展进程看,为适应市场经济的发展，地方债制度也应回到与市场相适应的财政发展轨道上来,包括发行方式的市场化、资金来源的市场化、发行条件及发行利率的市场化等等。 

　　完善地方财政收支体系。在我国地方税体系不健全、大量资金体外循环、地方财政投融资制度不完善以及财权与事权不匹配的情况下,应当将地方债制度的建立应作为我国财政体制和财政制度改革的一部分,做好长远规划和制度规范。从发行的目的、发行方式、发行条件、本息的偿还、地方自主性与中央调控等各方面统筹安排,从长计议。 

　　基层央行如何发挥作用 

　　配合相关部门做好地方债发行的各种调查和准备。一是调查地方政府负债规模、期限及各项指标是否在安全范围，是否有足够的财源保证债务到期偿还。二是做好地方政府债券现金流和债务偿付方案调查与设计。政府发债多用于基础性建设等社会公益性项目，大都是非盈利项目，而地方政府债务刚性偿付要求最高，若没有明确的支付债券本金和利息的安排，便会出现还债混乱现象，陷入政府违约风险。三是推动建立政府还债信用评级机制。政府还债信用评级是以违约概率为标准，央行国库部门可以对地方政府发债及还债情况进行公开评判。 

　　完善国库单一账户制度，规范财政专户管理，将政府全部收入纳入“国库一本账”。要根据《预算法》规定及国务院加强财政专户管理有关精神，配合财政部门深入推进国库单一账户改革，逐步清理并进一步规范财政专户管理，将政府全部收入、支出纳入国库管理，逐步实现真正的“国库单一账户”，完整、清晰、准确地反映各级政府的全部收支状况，摸清政府“家底”，为制定科学、合理的债务计划打好基础。 

　　加强对地方债的管理和监督。基于财政政策和货币政策有效协调的考虑，积极参与地方债设计，保证地方债与国家的宏观经济发展目标相协调。同时将地方债收支列入预算并全部纳入国库实行专户管理，对债务发行及资金规模、用途严格监控，避免形成债务风险。